Lembaga Audit, Antara Mandat Konstitusi dan Realitas Penegakan Hukum

Perdebatan mengenai batas kewenangan penghitungan kerugian keuangan negara, dalam lima bulan terakhir, meruncing di Mahkamah Konstitusi. Dalam pemeriksaan perkara nomor 206/PUU-XXIV/2026, MK menguji konstitusionalitas penjelasan Pasal 603 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-undang Hukum Pidana (KUHP) terkait dengan lembaga negara audit keuangan mana yang berwenang menentukan kerugian negara.

Permohonan ini diajukan oleh Laksda TNI (Purn) Leonardi, terdakwa kasus dugaan korupsi pengadaan satelit Kementerian Pertahanan, berdasarkan laporan hasil audit Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) senilai lebih dari Rp 306 miliar. Leonardi mempersoalkan penjelasan Pasal 603 KUHP yang dinilainya kabur dan membuka ruang multitafsir bagi penegak hukum untuk menggunakan audit lembaga di luar Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

Padahal, Pasal 23E Ayat (1) UUD 1945 secara tegas mengamanatkan BPK sebagai satu-satunya lembaga audit eksternal yang bebas dan mandiri. Oleh karena itu, pemohon meminta MK menyatakan frasa tersebut (lembaga negara audit keuangan) inkonstitusional bersyarat sepanjang tidak dimaknai secara tegas sebagai BPK.

Rangkaian sidang pembuktian menghadirkan silang pendapat yang tajam di antara Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), pemerintah, BPK, Mahkamah Agung, serta lembaga penegak hukum (Kejaksaan RI, Polri, dan KPK). Hadir pula memberi keterangan sebagai pihak terkait Asosiasi Advokat dan Akuntan Forensik Indonesia (AAAFI) dalam sidang ke-11 yang berlangsung pada Rabu (4/11/2026).

”Untuk permohonan ini, ini adalah sidang terakhir sehingga para pihak; pemohon, kemudian DPR, dan presiden, serta para pihak terkait, jika ingin mengajukan kesimpulan, diberi kesempatan tujuh hari kerja sejak sidang terakhir hari ini. Hingga Kamis, 12 November 2026,” kata Ketua MK Suhartoyo menutup persidangan.

DPR, melalui anggota Komisi III dari Fraksi Golkar Rudianto Lallo, menyatakan, pembentuk undang-undang secara sistematis merujuk pada Pasal 23E UUD 1945. DPR berpegang pada maksim expressum facit cessare tacitum—ketika teks hukum telah menunjuk lembaga konstitusional, maka tidak ada ruang untuk penafsiran lain.

Menurut DPR, rujukan utama norma tersebut adalah BPK. Adapun penggunaan hasil audit lembaga lain dinilai DPR sebatas instrumen teknis penyidikan untuk mempercepat pengumpulan alat bukti tanpa menggugurkan wewenang konstitusional BPK.

Pemerintah, yang diwakili oleh Wakil Menteri Hukum Edward OS Hiariej, menolak dalil pemohon. Pemerintah menolak pemberian kewenangan absolut kepada BPK dalam keseluruhan proses pembuktian tindak pidana korupsi. BPK memang menghitung kerugian negara, tetapi hakim menilai tentang adanya tindak pidana, kesalahan pelaku, serta pertanggungjawaban pidananya.

Pemerintah menolak BPK sebagai satu-satunya lembaga yang berwenang menghitung kerugian negara. Terdapat ruang bagi instansi lain, seperti BPKP, Inspektorat, Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP), maupun akuntan publik tersertifikasi, yang dapat digunakan sebagai alat bukti penghitungan kerugian keuangan negara. Pemerintah berpatokan pada Penjelasan Pasal 32 Ayat (1) UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, putusan MK Nomor 31/PUU-X/2012, dan SEMA Nomor 2 Tahun 2024.

Sebaliknya, BPK berpendirian teguh mempertahankan mandat Pasal 23E Ayat (1) UUD 1945. Melalui Kepala Biro Hukum Akhmad Anang Hernady, BPK merujuk pertimbangan Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026 yang menyatakan lembaga negara audit keuangan yang dimaksud adalah BPK.

BPK menegaskan frasa tersebut tidak dapat diperluas ke lembaga lain karena bertentangan dengan desain konstitusi. Terkait kapasitas organisasi, BPK menyatakan telah membentuk Direktorat Jenderal Pemeriksaan Investigatif dan menerbitkan Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN) Tahun 2026 melalui Peraturan BPK Nomor 1 Tahun 2026.

Mahkamah Agung (MA), yang diwakili oleh Galang Adhe Sukma, menentang pembatasan kewenangan audit hanya pada BPK. MA berpendapat, pemusatan wewenang secara mutlak pada satu lembaga di luar peradilan berpotensi mereduksi kemerdekaan hakim dalam menilai alat bukti, menggeser fungsi mengadili, serta mempersempit sistem pembuktian peradilan yang bersifat terbuka.

Bagi pengadilan, laporan audit lembaga mana pun berkedudukan sebagai alat bukti (evidentiary material), sedangkan penetapan terbukti atau tidaknya unsur kerugian keuangan negara mutlak menjadi wewenang hakim berdasarkan Pasal 24 Ayat (1) UUD 1945.

Aparat penegak hukum memperingatkan dampak operasional yang timbul apabila audit dipusatkan secara kaku di BPK. Sekretaris Jaksa Agung Muda Tindak Pidana Khusus Didik Farkhan Alisyahdi mengemukakan kekhawatiran terjadinya stagnasi penanganan perkara korupsi di daerah apabila penyidik hanya bergantung pada BPK.

Berdasarkan data Kejagung, dari sekitar 1.663 perkara korupsi pada 2024-2026, hanya 128 perkara atau 7,6 persen yang penghitungan kerugiannya dari BPK. Sisanya, 1.565 perkara atau 92,4 persen menggunakan penghitungan kerugian dari BPKP, APIP, atau Inspektoral atau audit internal.

”Apabila seluruh perhitungan untuk kepentingan penyidikan dan penuntutan secara mutlak dibebankan hanya kepada satu lembaga, terdapat risiko terbentuknya bottleneck kelembagaan yang dapat memperpanjang proses penyidikan, penuntutan, pemulihan kerugian negara, dan kepastian penyelesaian perkara. Bisa dibayangkan, Pak. Bottleneck ini terakhir kita 2025, kejaksaan itu 1.500 lebih, Pak, penuntutan, kemudian KPK 115, Polri 443,” ujar Galang.

Galang menambahkan, ”Kalau hanya BPK, Pak, hanya satu unit, antre dan mengalami bottleneck dan saya yakin ke depan, seperti nasib zaman haji itu, Pak, kalau daftar sekarang, baru 10, 20 tahun berangkat. Kalau hanya BPK, saya yakin sidik sekarang, tiga, tempat tahun, lima tahun baru sidang.”

Sementara itu, KPK punya posisi berbeda dengan meminta agar MK menjatuhkan putusan inkonstitusional bersyarat yang memperluas definisi lembaga audit. Melalui Kepala Biro Hukum Iskandar Marwanto, KPK meminta frasa tersebut mencakup BPK, aparat pengawas internal pemerintah (APIP), akuntan publik, ahli keuangan, hingga auditor forensik internal KPK yang tersertifikasi.

KPK mendalilkan Pasal 4 KUHAP mengenai asas peradilan berimbang (adversarial system). Monopoli audit oleh BPK dinilai menutup ruang bagi tersangka atau terdakwa untuk menghadirkan audit tandingan demi pembelaan diri secara seimbang (equality of arms).

Melihat polarisasi sikap lembaga tersebut, MK pun memerintahkan agar pemerintah, BPK, MA, Kejaksaan, Polri, KPK, dan BPKP untuk menggelar forum koordinasi di bawah inisiasi BPK selama 21 hari kerja. Para hakim menegaskan pentingnya standardisasi metodologi audit guna mencegah terjadinya disparitas perhitungan kerugian negara.

Hasil koordinasi antarlembaga tersebut dilaporkan BPK ke hadapan persidangan pada 6 Oktober 2026. BPK menggelar berbagai pertemuan dengan institusi-institusi terkait, hasilnya BPK tetap diakui memegang kewenangan utama penghitungan kerugian negara.

Namun dalam pelaksanaannya, BPK dapat mengoptimalkan kantor perwakilan di daerah serta melibatkan APIP, unit forensik penegak hukum, dan kantor akuntan publik yang bekerja untuk dan atas nama BPK dengan memedomani standar SPKN.

”Dalam pertemuan pada 23 September 2026, memiliki kesepahaman bahwa BPK memiliki kewenangan untuk melakukan PKN (pemeriksaan keuangan negara) dengan tetap memperhatikan kebutuhan percepatan penyelesaian PKN, pelibatan perwakilan BPK, pelibatan APIP, KAP (kantor akuntan publik), dan unit forensik di APH (aparat penegak hukum) yang bekerja untuk dan atas nama BPK, serta keseragaman standar dan metodologi, yang pada intinya bertujuan agar tidak menghambat proses penegakan hukum,” kata Akhmad Anang Hernady menjelaskan hasil pertemuan dengan Kejagung.

Sebelumnya, perbedaan standar audit antara BPK yang menggunakan SPKN dan APIP/BPKP yang menggunakan Standar Audit Intern Pemerintah Indonesia (SAIPI) jadi salah satu perbincangan. Fragmentasi standar audit ini kerap memicu perbedaan angka kerugian hingga puluhan triliun rupiah dalam perkara konkret, yang berdampak langsung pada warga negara, dalam hal ini terdakwa kasus korupsi.

Ketua Dewan Pengurus Pusat AAAFI Jan Samuel Maringka mengusulkan standar metode penghitungan kerugian negara yang berlaku seragam bagi setiap pihak yang menghitung. Ia tidak lagi mempersoalkan siapa yang mengaudit, tetapi bagaimana audit dilaksanakan.

Selama ini, Jan Samuel mengakui tidak jarang hasil kerugian negara berbeda signifikan walaupun fakta perkaranya sama. BPK menghasilkan suatu angka, BPKP menghasilkan angka yang berbeda, sementara ahli yang dihadirkan di dalam persidangan pun menyampaikan hasil penghitungan yang lain. Perbedaan tersebut bukan karena perbedaan fakta, melainkan lebih pada sumber dan perbedaan makna dalam memahami unsur kerugian negara.

Oleh karena itu, AAAFI berpandangan persoalan mendasar bukan semata-mata mengenai melakukan perhitungan, melainkan bagaimana membangun keseragaman parameter dan metodologi perhitungan yang dapat digunakan sebagai rujukan bersama oleh auditor, penegak hukum, dan majelis hakim.

”Dengan demikian, diperlukan suatu pendekatan menerjemahkan nyata dan pasti jumlahnya ke dalam parameter yang obyektif, dapat diuji melalui metode perhitungan sesuai dengan karakteristik perkara. Pendekatan inilah yang akan menjadi dasar keterangan AAAFI dalam perspektif akuntansi forensik dalam penegakan hukum,” jelas Jan Samuel.

Sementara itu, di luar persidangan, dalam kurun waktu yang kurang lebih beririsan, muncul wacana untuk menghilangkan unsur kerugian negara dari delik korupsi. Usulan tersebut bermula dari pernyataan Ketua Dewan Ekonomi Nasional (DEN) Luhut B Pandjaitan yang kemudian direvisi setelah memicu berbagai kontroversi.

DEN, pada akhirnya, mengakui bahwa tidak mengusulkan penghapusan unsur kerugian negara dari Pasal 2 dan Pasal 3 UU Pemberantasan Korupsi dan Pasal 603 dan Pasal 604 KUHP. Namun, yang DEN usulkan adalah memperjelas pembuktian kerugian negara serta mengakhiri multifatsir tentang apa itu keuangan negara, kerugian negara, dan merugikan perekonomian negara. DEN pun berharap ada kepastian lembaga mana yang berwenang menghitung kerugian tersebut.

Selain itu, DEN juga mengusulkan penambahan ketentuan policy judgment rule atau business judgment rule (BJR) untuk melindungi kebijakan dan keputusan bisnis yang diambil dengan itikad baik dan sesuai prosedur. DEN juga mengusulkan perluasan cakupan pemberantasan korupsi dengan mengadopsi delik UNCAC (United Nation Convention Against Corruption).

Saat wacana penghilangan unsur kerugian negara itu berkembang, pengajar hukum tata negara Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada Oce Madril mengaku tak sepakat dengan penghapusan unsur tersebut. Sebab, Pasal 2 dan Pasal 3 UU No 31/1999 yang dibuat saat semangat reformasi dan pemberantasan KKN sangat tinggi dinilai lebih luas dan lebih mampu menjangkau kasus-kasus korupsi yang saat itu belum diatur di dalam regulasi yang ada. Norma hukum itu telah dijalankan.

Akan tetapi, problem korupsi dengan tipe kerugian negara yang terjadi ada awal-awal reformasi itu sampai saat ini belum juga jauh berkurang. Oleh karena itu, yang perlu dilakukan bukan menyoal kerugian negara melainkan memperbaiki tata kelola pemerintahan, pengelolaan anggaran, pengadaan barang dan jasa, serta banyak sektor lainnya.

Jika unsur kerugian negara dihapus, menurut dia hal tersebut justru menjadi problem baru dalam pemberantasan korupsi. ”Kecuali korupsi dengan tipe kerugian negara, misalnya di bidang pengadaan, proyek-proyek, itu sudah jauh berkurang, itu tidak apa-apa,” kata Oce.

Oce mengakui ada sejumlah problem terkait dengan kerugian negara dalam kinerja penegakan hukum beberapa waktu terakhir. Misalnya, kasus dugaan korupsi yang awalnya menyeret Tom Lembong, di mana kerugian negaranya oleh Oce terkesan dicari-cari. Namun, berkaitan dengan hal ini, ia menyarankan agar memperbaiki penegakan hukumnya dan bukan mempersoalkan tentang unsur kerugian negara dalam delik korupsi.

Jika pun UU Pemberantasan Tipikor direvisi, Oce menyarankan perlunya pengaturan yang lebih jelas bagaimana mengakomodasi BJR atau government judgment rule di level pemerintah. ”Kalau bisnis judgment rule di level BUMN, bagaimana itu diterapkan supaya clear mana yang kerugian yang dianggap korupsi, mana yang bukan. Nah, itu yang menurut saya lebih urgen daripada kemudian kita tiba-tiba menyatakan kerugian tidak bagian dari korupsi,” tegas Oce.

Dua isu terkait korupsi sama-sama mengemuka. Tidak saling menegasikan, tetapi justru saling menguatkan. Jika DEN memperdebatkan substansi delik, MK memperdebatkan infrastruktur pembuktian delik.

Jika unsur kerugian negara diperkuat dan tetap menjadi syarat pidana, kepastian tentang lembaga penghitung menjadi krusial. Ketidakjelasan dapat menyebabkan perlakuan tidak setara, terutama apabila standar audit yang digunakan berbeda.

Lain halnya jika unsur kerugian negara dihapuskan dari delik korupsi. Perdebatan mengenai lembaga mana yang berwenang menghitung kerugian negara selama lima bulan terakhir boleh jadi berujung sia-sia.